[Analisis] Digitalización agraria: más datos menos tierras

Muchos países están implementando, por lo menos desde mediados de la década de 1990, la digitalización de sus catastros y registros de tierras a fin de estandarizar e integrar las informaciones sobre las tierras y los recursos naturales existentes en ellas para optimizar su gobernanza hacia una exploración sustentable del suelo urbano y rural.

Según sus principales proponentes, como el Banco Mundial, la llamada “gobernanza de la tierra” posibilita la formalización de los derechos de propiedad individual sobre la tierra mediante una regularización agraria simplificada, barata y rápida, que permite su comercialización en el mercado de tierras y el aumento de las inversiones.^[1] Introducir la tierra en el mercado como propiedad privada individual es, por lo tanto, según estos proponentes, la clave para aumentar la productividad agrícola y la generación de empleos, lo que, dicen, conduciría al desarrollo rural y a la reducción de la pobreza en los países del Sur global.

De acuerdo con esta lógica, la recolección estandarizada de datos georreferenciados por satélite, la cartografía y la detección de cambios en el uso del suelo de forma automatizada, la digitalización de documentos de tierras y el poner a disposición estos datos entre países de un modo integrado, crean un “perfil digital de tierras” capaz de maximizar los negocios y las inversiones en los países emergentes, con base a estos datos.

Como reveló GRAIN en el informe Cercas Digitales, de septiembre de 2020, aunque estas tecnologías puedan usarse para identificar tierras “griladas” (acaparadas con falsos títulos de propiedad), recuperar el patrimonio público apropiado ilegalmente y asignar tierras para una reforma agraria, la estructura de estos catastros “modernos” favorece la legalización del “grilaje” de tierras histórico por parte de las élites locales, además de fomentar un nuevo ciclo de acaparamiento, ahora digital, de tierras en las llamadas últimas fronteras agrícolas de América Latina, sobre todo por parte de agentes financieros transnacionales.

Registros de la propiedad: una historia contada por los acaparadores de tierras

Estos catastros no son nuevos, muchos de ellos datan de la época colonial, fueron utilizados como instrumentos para delimitar el ejercicio de un poder central sobre un territorio y sobre todo para establecer parámetros de precios sobre cada zona de características semejantes. Su objetivo era recaudar impuestos sobre la posesión y propiedad de la tierra urbana o rural por parte de los estados. Más tarde, con la reglamentación de la propiedad privada y la enorme transferencia de tierras para la explotación de particulares, estos catastros comenzaron a incorporar criterios legales y físicos (cartográficos) para definir mejor la ubicación y los límites de cada propiedad individualmente y, luego, servir de base para la definición de los derechos de propiedad privada sobre la tierra, con su inscripción en el registro de bienes inmuebles en las notarías.^[2]

En el contexto latinoamericano, instituir derechos de propiedad a favor de quienes poseían títulos otorgados por la Corona o quienes podían comprar tierras significó la exclusión de todas las personas no europeas y sin poder económico —indígenas, esclavos negros, mestizos, mujeres— del acceso a la tierra y a los medios de producción fundamentales para la reproducción de la vida. Los catastros y registros han funcionado históricamente como instrumentos de clasificación de las tierras, entre públicas y privadas, que ayudan a instituir los derechos de propiedad sustituyendo las complejas relaciones socioculturales que establecen colectivamente los pueblos indígenas y campesinos. Este juego de clasificaciones realizado por catastros y registros está en el centro de las disputas más violentas de América Latina e implica a pueblos indígenas, campesinos, afrodescendientes, estados, élites locales y transnacionales.

La principal forma de recabar información para estos registros se ha basado en la autodeclaración —la información y los documentos aportados por los propios posesionarios/propietarios, sin generar derechos de propiedad, pero que sirven de base para después formalizarlos en los registros de inmuebles. Estos catastros –que implican altos costos y profesionales especializados para la recopilación de informaciones físicas y cartográficas de las áreas–, sumados a la poca información estatal sobre la ubicación y cantidad de tierras públicas y “devueltas” (baldías o vacantes), favorecen históricamente los procesos de acaparamiento de tierras por parte de las élites nacionales. Con más recursos económicos y conexiones políticas, estas élites locales pueden formalizar la apropiación —a menudo violenta— de grandes extensiones de tierras públicas tradicionalmente ocupadas por pueblos y comunidades locales, efectuando el conocido proceso de grilaje de tierras.

Así, quienes cuentan la historia de la recopilación y del manejo de las informaciones sobre la tierra en los catastros y registros inmobiliarios son en su mayoría “grileiros” de tierras, convertidos en grandes terratenientes y élites económicas y políticas, al dominar el uso de la fuerza, pero también la estructura de “gobernanza” de la tierra a lo largo del tiempo. No por nada es fragmentada, precaria e inexacta la naturaleza de las informaciones en los sistemas catastrales, pues hasta el día de hoy las agencias de tierras y las notarías están dominadas por las élites agrarias locales.

Las tierras públicas y colectivas no se pueden comprar, vender o dar como garantía de préstamos. Reclasificarlas es la función principal de la integración digital de catastros con los registros de tierra. Mediante los catastros, los inmuebles rurales tienen más fácil acceso a políticas públicas y financiamiento y fundamentan la posterior emisión de títulos individuales de propiedad, lo que posibilita el acaparamiento de las tierras de los pueblos indígenas, tradicionales y campesinos por parte de los grandes hacendados, y de ellos se las apropie una élite cada vez más transnacionalizada.

La extracción y disposición de datos sobre las tierras realmente permiten una mejor “gobernanza”, pero sobre todo por parte de quienes no están en los territorios y no cuentan con estas informaciones. El acceso actualizado a los datos geoespaciales sobre los usos de la tierra es crucial para que las corporaciones y los inversionistas financieros puedan ubicar, cuantificar la oferta y la demanda, y configurar los precios sobre las tierras, los recursos de interés y la producción. Eso también permite la valoración económica y la negociación de bienes comunes hasta entonces fuera del comercio —como el aire limpio, la vegetación nativa y otros servicios ecosistémicos— y que no incorporan precio como cualquier otra mercancía. La medición y cuantificación de toneladas de carbono capturadas por bases naturales, como la vegetación nativa y el suelo, para la emisión de créditos de carbono, por ejemplo, depende fundamentalmente de esta digitalización de la tierra.^[5]

Por tanto, se trata de una sustitución tecnológica que ingresa la información de la tierra y sus documentos al entorno digital, pero también de una infraestructura que permite que las tierras cambien de manos una vez más. La digitalización favorece la transferencia del control sobre las tierras y de la estructura de gobernanza sobre ellas, principalmente a los agentes transnacionales y financieros. Por otro lado, el riesgo de exponer los esquemas de fraudes y grilaje es la razón de la fuerte resistencia de las élites locales a adherir a estos programas, puesto que se benefician de la precariedad de los sistemas de información de los Estados. Se intenta superar esta barrera a la digitalización con una mayor flexibilidad de los requisitos para regularizar bienes inmuebles, principalmente a través de la captura remota de información mediante imágenes satelitales, subcontratando o tercerizando su ejecución a empresas privadas (muchas veces controladas por grandes empresarios locales), además de imponer sigilo, sobre la información generada, en su relación con el público.

En Colombia, el gobierno del presidente Iván Duque ha reemplazado la verificación presencial por la captura de informaciones fundamentadas en fotos aéreas y satelitales de alta precisión para realizar su catastro multipropósito. Además, empezó a autorizar la ejecución del catastro por parte de los municipios y a través de empresas privadas, extinguiendo la supervisión estatal. Estos cambios abren el camino para que las élites locales y el capital extranjero influyan en la nueva gestión digital de los catastros, llevando a la inclusión en el mapa y a la legalización de un 48% de los títulos irregulares en el país.^[6]

En Paraguay, con la política del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Territorial (Indert) de validación de los catastros digitales del Sistema de Información de Recursos de la Tierra (SIRT) que ya cuentan con títulos de registros inmuebles pagados, sin verificar si se los forjaron en los procesos históricos de grilaje y corrupción, las colonias campesinas corren el riesgo de desaparecer en un proceso de contrarreforma agraria.^[7] El mayor número de colonias catastradas en el SIRT para la emisión de títulos hasta 2021 se encuentra en los departamentos con mayor presencia de capital extranjero, como Alto Paraná. Después de que se señalaran varias inconsistencias, los datos del SIRT son ahora confidenciales. Se alega que la cuestión de la propiedad involucra información personal que no es pública.

En Brasil, cerca de un 30% de los bosques públicos (14 millones de hectáreas) estaban registrados ilegalmente como propiedad particular en el Sistema Nacional de Catastro Ambiental Rural (CAR) hasta fines de 2020. Como el CAR es un sistema autodeclarativo, los grileiros de tierras dibujan en el mapa supuestas propiedades rurales dentro de los bosques públicos en una nueva embestida de robo de tierras públicas. La facilidad del grilaje digital ha estimulado los ciclos siguientes de deforestación e incendios, necesarios para la apropiación e introducción de las tierras en el mercado.

La política de regularización agraria basada en catastros digitales que fundamenten la masiva titulación individual de tierras en los países en desarrollo —caracterizados por una fuerte concentración de tierras e informaciones precarias sobre sus tierras públicas y colectivas— representa un alto riesgo de consolidación del grilaje histórico de tierras públicas. El proceso de digitalización de catastros y registros ha acelerado la privatización de tierras públicas y baldías y la incorporación de mayores existencias de tierras y recursos de interés en el mercado y en los flujos financieros globales.

Desde mediados del siglo XX, a partir de la integración técnica de la industria y la agricultura, y de que la producción agrícola se especializó cada vez más en productos básicos de exportación, se configuró lo que se denomina agroindustria, agronegocio. Esta producción, aunque parte de la extracción de recursos naturales en escala, integra cada vez más a los sectores industrial, de servicios y financiero. La producción agrícola no resulta sólo en alimentos. Es también de piensos para animales, fibras, energía, medicinas, cosméticos y productos financieros derivados de la tierra y las materias primas agrícolas –desde títulos o bonos de deuda hasta los créditos de carbono—, que son cada vez más demandados con el nuevo pacto social y ecológico que se teje a nivel internacional. Esto va transformando más y más el negocio “alimentario”, la tierra y los recursos naturales, y abre nuevas fronteras de acumulación para diversas cadenas de producción y en favor de agentes ajenos al agronegocio, sobre todo el sistema financiero y las inversiones institucionales, como los fondos de inversión y de pensiones.

La “gobernanza de la tierra”, por tanto, ya no implica sólo a la tierra, a los grandes terratenientes y a los Estados nacionales, sino que engloba a diversos sectores de la economía que dependen del acceso a grandes extensiones de tierra en varios países simultáneamente, con tal de atender las diferentes demandas de las cadenas de producción mundial de commodities. Están también las inversiones cuyo interés se centra en productos financieros derivados la tierra. Se trata, pues, de una gobernanza de la tierra, la agricultura, la energía, el medio ambiente y el clima, que será posible gracias a la digitalización de la información sobre la tierra y el territorio.

En la década de 1990, bajo el nuevo paradigma de la liberalización de los mercados, La cooperación internacional, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), comenzaron a desplazar, cada vez más el financiamiento de las políticas de redistribución de tierras (proyectos de colonización, asentamientos de reforma agraria para la pacificación de los conflictos rurales) hacia la construcción de Sistemas de Informaciones de Tierras (SIT).^[8],^[9] El financiamiento se destinó a modernizar y estandarizar las tecnologías y el modo de acopio de datos —desde los formatos manuales a los digitales. Se amplió y se actualizó constantemente la información recogida con múltiples fines. Los préstamos para construir estos SIT, no sólo sirven para que los países adopten un sistema estandarizado de captura, almacenamiento e intercambio de información (como a través del Sistema LADAM y SOLA/FAO), sino que también amplían y actualizan los tipos de información recopilada sobre la tierra y otras cuestiones territoriales, para múltiples propósitos. También abarcan la digitalización de documentos en los registros públicos, transformando las escrituras y los títulos de propiedad en registros magnéticos integrados a los catastros. ^[10]

En Colombia, la USAID, a través de la empresa Tetra Tech, con sede en California, empezó a subcontratar empresas para la ejecución del catastro multipropósito de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) en 11 municipios, con el fin de agilizar y abaratar el proceso de digitalización y formalización de derechos de propiedad sobre terrenos públicos (baldíos). La plataforma Land Node, lanzada por la empresa para recolectar, procesar e integrar la información catastral y de los registros, ya digitalizó 1.5 millones de registros de propiedad, que con la migración del formato impreso al digital “ya no generan dudas en cuanto a su validez”. La plataforma es uno de los casos piloto de la iniciativa “Enabling Satellite-based Crop Analytics at Scale (ECAAS)” “Permitiendo el análisis a escala de cultivos basado en satélites”, de la Fundación Bill y Melinda Gates, cuyo objetivo es crear una infraestructura de recolección estandarizada de alta calidad, el almacenamiento y la actualización constante de la información y su intercambio en la cadena de datos.

El acceso a la información digitalizada más o menos estandarizada, de los catastros y de las notarías de registros inmobiliarios, permite una consulta rápida y actualizada, desde cualquier parte del mundo, de la situación legal, el tamaño, las condiciones ambientales, la productividad y sobre todo la situación de endeudamiento de un determinado inmueble (hipotecas, garantías de deudas a partir de la producción, etcétera) para que pueda analizarse su caso respecto a la concesión de crédito rural y préstamos por parte del sistema financiero bancario o del mercado de capitales.

En Brasil, asociaciones de crédito inmobiliario y de las “tecnologías financieras o Fintechs”, entidades del mercado financiero y de los bancos presentaron un proyecto de ley (Medida Provisional nº 1.085/2021) que tiene como objetivo implementar un sistema electrónico centralizado que integre la información de registros públicos que reduzca costos y plazos para la consulta sobre “garantías (de deudas) sobre bienes muebles e inmuebles, brindando mayor eficiencia en la contratación de crédito y transacciones financieras”. Con los recientes cambios en los marcos legales agrario, ambiental y del sistema de crédito rural se crean nuevos mecanismos para aumentar la participación de inversionistas financieros internacionales en tierras en el país. Así, la digitalización del sistema de garantía de deudas es el próximo paso en la agenda del mercado financiero.

Evidentemente, se trata de una sustitución tecnológica que estructura una “gobernanza” digital que busca consolidar y ampliar los mecanismos de captura y transferencia de tierras, y los recursos de interés que favorecen las cadenas globales de valor y del sistema financiero.

La captura de tierras y recursos naturales por parte de los flujos financieros globales sufre una obstinada resistencia debido a su propia naturaleza —ya sea por el fuerte vínculo entre la tierra y su contexto físico, que dificulta la estandarización de los precios necesaria para su conversión en commodity—, o por la naturaleza incorpórea y de uso común de las cualidades ambientales, que impone obstáculos a su apropiación y comercialización como cualquier otra mercancía. Además, el cambio en la propiedad de la tierra y su “gobernanza” está marcado por contradicciones históricas que involucran un proceso violento de disputas entre comunidades, élites locales y transnacionales.

La digitalización de la información sobre la tierra y los recursos naturales puede parecer que facilita la gobernanza de los territorios y posibilitar una gestión sustentable del planeta. Sin embargo, bajo la hegemonía del capital financiero, puede conducir a un nuevo proceso de robo de tierras, aumentando la concentración agraria en manos de los dueños de los datos y de las finanzas globales, en un proceso renovado de cercamientos y de generación de escasez de los medios esenciales a la reproducción de la vida para la mayoría de las poblaciones.

El hecho es que la disponibilidad de variedades alimentarias y nutricias, y de la base medicinal para todas las sociedades, proviene de territorios biodiversos del mundo que son el resultado de una “gobernanza” comunitaria ya existente y resistente, que involucra un cuidadoso trabajo intergeneracional de construcción de saberes, conocimientos, técnicas y tecnologías que provienen de los pueblos y de comunidades tradicionales. El fortalecimiento del libre uso de la biodiversidad por parte de estos modos de vida y redes de conocimiento, fuera de los cercamientos de la propiedad privada y de la captura financiera, es lo que puede viabilizar, efectivamente, posibilidades de futuro para la humanidad.